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Columna de Opinión

Planeación Territorial: entre lo político-administrativo y lo funcional

15 Diciembre, 2016

Por Camila Barrera, Investigadora Adjunta de Rimisp, en medio digital colombiano.


En la actualidad, las decisiones de política pública se realizan bajo los parámetros geográficos de las divisiones político-administrativas, ya sea del orden municipal o departamental, los cuales, aunque en sus inicios fueron establecidos considerando factores geográficos, económicos y sociales han permanecido sin cambios por décadas, sin ajustarse a la realidad funcional de los territorios que está en constante cambio y evolución. Las divisiones políticas no han cambiado al mismo ritmo de las dinámicas territoriales.

La Constitución de 1991 buscó profundizar la descentralización adecuando la organización del Estado a las nuevas realidades económicas y sociales del país. Posteriormente, en el país han surgido una serie de iniciativas orientadas a la regionalización supramunicipal o supradepartamental por medio de asociaciones entre entidades territoriales (municipal y departamental), en la mayoría de casos basadas en políticas públicas específicas como la sub regionalización de los Planes Nacionales de Desarrollo, los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs) de Regalías o la focalización de la Estrategia Unidos, pero desconociendo, muchas veces, la funcionalidad de los territorios.

Un primer paso para las iniciativas asociativas lo constituyó la Ley 76 de 1985, a través de la cual se creó el primer Consejo Regional de Planificación (Corpes) en la Costa Atlántica conformado por los departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena, Sucre, Guajira y la Intendencia de San Andrés y Providencia. Entre sus principales objetivos se encontraban la planificación equilibrada de las regiones y, propiciar y fortalecer su integración económica y social. Tiempo después se crearon otros cuatro consejos: Centro Oriente, Orinoquia, Amazonia y Occidente. Esta figura no tenía personería jurídica, ni patrimonio propio. Por estas y otras deficiencias estas figuras desaparecieron abriéndole camino, un tiempo después, a las Regiones Administrativas y de Planeación.

Posteriormente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de 2011 se encargó de abrir las puertas a esquemas asociativos que se constituyeran en el marco de relaciones geográficas, económicas, culturales, funcionales, y de relaciones entre formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana. Luego de este precedente normativo surgió la primera Región Administrativa de Planeación Especial, la RAPE- Región Central, la cual tiene entre sus objetivos adelantar apuestas de interés estratégico regional para los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta, Tolima y el Distrito Capital, en aras de consolidar un modelo de desarrollo integrado entre sus miembros. De la misma manera, se han venido desarrollando otras iniciativas de planeación regional. Este es el caso de la Región Pacífico, que, aunque no se ha constituido legalmente, va por buen camino.

Estas apuestas son un paso evidente en la incorporación del concepto de funcionalidad en la planificación y desarrollo territorial, ya que dejan de lado la concepción de territorio como una simple agrupación de ubicaciones geográficas, y se configuran como espacios socialmente construidos, donde sus habitantes realizan la mayor parte de su vida diaria y reconocen el espacio donde habitan como su territorio. Sin embargo, aunque los avances en temas normativos son evidentes y hay ejemplos tangibles que superaron algunos de los obstáculos que tuvieron los Corpes, estas nuevas asociaciones siguen dependiendo en gran medida de la voluntad política y las visiones individuales de los entes territoriales. Existen posiciones dominantes de algunos entes territoriales, como es el caso de Bogotá en la Región Central, donde por la fortaleza financiera, este actor tiene un peso muy fuerte en la dirección y orientación de las decisiones que se toman sobre este territorio.

Lo anterior evidencia que, aunque la figura exista normativamente y se cree una visión de desarrollo territorial por la institucionalidad supra departamental, si los entes territoriales que la conforman no creen en el discurso y se apropian como suyas las causas del desarrollo territorial regional, el impacto de este tipo de iniciativas siempre será limitado. Existe la necesidad de que este tipo de asociaciones tengan cierta independencia en la toma de decisiones, y que exista voluntad y esfuerzos tangibles en la planificación de la región como un todo y no como un conjunto desarticulado de ubicaciones geográficas.  

La discusión sobre si planear con base en los límites político-administrativos o en la funcionalidad del territorio es relevante toda vez que los factores que determinan el desarrollo territorial rara vez coinciden con los límites político administrativos. Las decisiones de asignación y focalización de políticas públicas serían más efectivas si la definición del territorio se basa en las relaciones entre sus habitantes y las actividades que realizan en él y en el potencial que cada territorio tiene en aras de su desarrollo.

COLUMNA PUBLICADA EN EL MEDIO ELECTRÓNICO LA SILLA VACÍA