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Desarrollo con Cohesión Territorial

Transformando Territorios

Isidro Soloaga: “Las políticas sectoriales son ciegas a las particularidades territoriales”

2 mayo, 2019

Que una persona acceda a ingresos razonables y niveles básicos de servicios públicos -incluyendo calidad de la vivienda y educación- puede depender entre un 20% y 50% de factores territoriales. Esa es uno de las tantas evidencias del Programa Transformando Territorios, que presentó resultados de tres años de investigación de los vínculos rural-urbanos en América Latina en la Universidad Iberoamericana de Ciudad de México. 


Hace tres años, el Programa Transformando Territorios (PTT) se planteó un difícil desafío: Entender cómo las relaciones entre áreas rurales y urbanas pueden contribuir a un crecimiento inclusivo en América Latina.

Con más de 40 publicaciones y artículos desde entonces, el programa cuenta hoy con importantes resultados que muestran cómo los vínculos rural-urbanos pueden ser aprovechados para disminuir las enormes brechas de desigualdad en la región. El PTT fue financiado por IDRC (International Development Research Centre, Canadá) en Chile, Colombia, y México, y contó con el apoyo de la Fundación Ford para extender el trabajo a Guatemala y El Salvador.

El pasado 29 de marzo en la Universidad Iberoamericana de Ciudad de México se presentaron los resultados más destacados de estos tres años de investigación ante la comunidad académica, la sociedad civil y tomadores de decisión. El seminario “Territorios y Bienestar” contó con la presencia de investigadores de Rimisp, la Universidad Iberoamericana (México), la Universidad de los Andes (Colombia), la Universidad Rafael Landívar (Guatemala) y la Universidad Centroamericana (El Salvador) presentarán los resultados de las investigaciones. Los acompañarán en la discusión  representantes del Centro de Estudio Espinosa Yglesias, CEPAL, CIDE, Colegio de México, Diálogos Improbables, Fundación Ford, Prisma y Serapaz.

En medio del seminario donde ofició como dueño de casa, conversamos con Isidro Soloaga sobre las implicancias e importancia que tuvo el Programa Transformando Territorios. Profesor en el Departamento de Economía y responsable de la Cátedra de Dinámicas Territoriales y Bienestar en la IBERO, e investigador asociado de Rimisp, Isidro asegura que no es sorpresivo ver a gobiernos hablar de enfoque territorial en sus agendas. Pero, tal como otros términos como “sustentable”, “enfoque de género” o incluyente”, también es necesario precisar qué significa lo territorial y la importancia de su aplicación sobre el bienestar de las personas.

“Una forma de identificar el enfoque territorial es por oposición con enfoques sectoriales, tales como, por ejemplo, ‘política agrícola’, ‘política educativa’, ‘política industrial’, los que por construcción son ciegos a necesidades para el bienestar de las personas que se expresan de manera distintas en cada territorio. Estos enfoques sectoriales chocan con la realidad de que, por ejemplo, existen regiones rurales conectadas con centros urbanos de tamaño intermedio, en las que la frecuencia de interacciones entre la población, organizaciones y empresas genera un espacio socialmente construido, el que no necesariamente coincide con los límites jurídicos marcados por el municipio o la comuna”, asegura.

Para Soloaga, las políticas sectoriales son diseñadas como si el mundo “fuera plano” y, generalmente, desde las capitales. El programa Transformando Territorios, dice, parte de otro lugar: “El acento está en impulsar una mirada desde las relaciones entre espacios, identificando el papel del territorio en cómo se expresan los vínculos entre, por ejemplo, mercados laborales agrícolas y no-agrícolas, acceso a educación, inclusión social de jóvenes y temas de género, por citar los más importantes. El potencial de los vínculos rural-urbanos para la generación de dinámicas de crecimiento inclusivo es particularmente importante en el contexto de América Latina, que muestra tasas de urbanización muy alta, pero que no se está urbanizando solo en las grandes ciudades. Las ciudades medianas y pequeñas con fuertes vínculos funcionales con su hinterland rural tienen una importancia creciente en la región. Esto se evidencia en que alrededor de la mitad de la población de América Latina vive en ciudades de menos de 500 mil habitantes”.

– ¿Cómo se puede entender el territorio como factor influyente en la disminución de brechas de desigualdad en América Latina?

-Una vez que el énfasis se aleja de las políticas sectoriales, que son ciegas a las particularidades territoriales, queda entonces revelar la importancia del territorio en la determinación de las brechas de desigualdad y pobreza. Nuestros estudios han encontrado que entre el 20% y 50% de la posibilidad de acceso a ingresos razonables y a adecuados niveles de servicios públicos, incluyendo la calidad de la vivienda y la educación, están directamente ligados a factores territoriales. Estas diferencias en posibilidades surge claramente al comparar estos indicadores para hogares con los mismos niveles de educación y activos pero que viven en territorios distintos (zonas rurales alejadas vs. zonas urbanas intermedias, por ejemplo). Esto lleva a, entre otras cosas, a entender los límites que tienen las políticas públicas dedicadas a proveer mayor acceso a educación y salud en las nuevas generaciones (por ejemplo, toda la política de transferencias condicionadas aplicadas en nuestros países) y que no han considerado que el potencial generador de bienestar del capital de las personas (sea éste educativo o productivo) se expresa y encuentra límites en los territorios. Una política que no haga explícito esto chocará rápidamente con limitaciones. Se requiere un nuevo paradigma de política pública que vaya más allá del énfasis en la expansión del capital humano individual y considere las particularidades de los territorios en los que viven las personas. Tal como se indicó más arriba, esto puede tener un rendimiento de entre 20% y 50% en la mejora del bienestar de los hogares.

– ¿Esta investigación desmonta el paradigma de que el crecimiento es igual a desarrollo?

– Por suerte ese paradigma se fue desmontando durante la década pasada, sobre todo al observarse que las crisis (del 2001 o del 2008, por ejemplo) revertían buena parte de las reducciones en la pobreza logradas durante los períodos de expansión. Es decir, el crecimiento genera una reducción mecánica de la pobreza pero hacia espacios de vulnerabilidad y no de bienestar autosustentable. Cada crisis, con sus efectos perversos sobre el bienestar de la misma población en desventaja relativa, es un llamado a la mejora de la política pública para lograr salidas sostenibles de la pobreza, las que para mí requieren un contenido de empoderamiento. Hay que ver el crecimiento como un generador de medios para lograr bienestar y no como un fin en sí mismo. Nuestro trabajo genera evidencia identificando trayectorias en las cuales se observan mejoras en el bienestar de las personas no necesariamente ligadas al crecimiento del producto bruto.

– ¿Cómo dialoga el territorio rural con la ciudad intermedia y cómo lo hace con la ciudad grande? ¿Y porqué en ese diálogo está la clave del crecimiento inclusivo?

– La mayoría de los estudios realizados, incluyendo aquellos publicados por Rimisp, muestran que existe una relación en forma de “U invertida” (⋂) entre la evolución de indicadores de bienestar en territorios rurales y el tamaño poblacional de las ciudades relativamente cercanas a éstos. Así, cuando va creciendo el tamaño de la ciudad cercana (digamos desde 20 mil habitantes a 50 mil habitantes, o desde 50 mil a 100 mil, etc.) también van mejorando los indicadores de pobreza, desigualdad, acceso a servicios y nivel de escolaridad de las zonas rurales aledañas. Se ha observado que estas mejoras tienen su mayor impacto cuando las ciudades intermedias de referencia llegan a alrededor de 300 o 400 mil habitantes, lo cual define el umbral de lo que se conoce como “ciudades intermedias”. A partir de allí, si bien la relación continúa siendo positiva, ya tiene un efecto sustancialmente menor. ¿Por qué se da este efecto positivo?  El crecimiento urbano en ciudades intermedias genera una mayor demanda por productos agrícolas locales, alternativas de empleos en el sector no-agrícola, y un mayor acceso a servicios de educación y salud, por ejemplo. Lo mismo sucede al considerar la movilidad socioeconómica en las zonas rurales, la cual es mayor cuando se está en la proximidad de ciudades intermedias y menor en las zonas rurales más alejadas. 

Lo que hay que pensar es que esto es lo que se encuentra al analizar las correlaciones entre cómo le va a las personas que viven en ambientes rurales y cómo es la dinámica de los centros urbanos “de referencia” más cercanos, en ausencia de políticas dirigidas a potenciar estas relaciones. El llamado es a hacer explícitas estas relaciones cuando se diseñan las políticas públicas. Por ejemplo, una política de inversión pública territorial puede tener un impacto mayor en sectores distintos de aquellos focalizados originalmente. Así, inversiones realizadas en ciudades intermedias pueden impactar de manera relativamente más importante en la mano de obra rural que una equivalente inversión en el sector agrícola. Esto se debe a que la inversión en los centros urbanos en general afecta positivamente los precios agrícolas a la par de proveer nuevos puestos de trabajo locales que disminuyen los incentivos para la migración a lugares lejanos. En otras palabras, la inversiones en localidades intermedias favorecen las combinaciones posibles de ingresos locales (agrícolas y no-agrícolas) que potencian a su vez el crecimiento territorial. 

– ¿Cuál es la importancia de que las políticas territoriales no solo contemplen las dinámicas de los territorios, sino que hagan parte del procesos a los propios actores territoriales?

– La política pública debe partir de los actores. No existe una noción acabada de desarrollo que no parta de las personas. Mientras que las oportunidades para el desarrollo territorial (pensemos por ejemplo en nuevos productos agrícolas, o áreas para el turismo rural)  son siempre pasibles de ser capturadas por las élites que se benefician con el status-quo,  nuestros trabajos han encontrado que las trayectorias favorables en términos de pobreza y desigualdad estuvieron ligadas a una redefinición de las alianzas, tanto las de dentro de los territorios como con las que se generan con agentes extra-territoriales. La existencia de actores locales capaces de redefinir las relaciones de poder de tal manera de aprovechar las oportunidades resulta crucial en determinar el resultado distributivo (esto es, quién se quedará con el pedazo más grande del pastel) de participar en las nuevas oportunidades. No está demás hacer también énfasis en que estas redefiniciones de alianzas generan espacios para grupos poblacionales en general relegados (por su sexo, por su pertenencia a grupos étnicos, por su edad).