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Centroamérica

Brechas territoriales que profundizan la exclusión

9 noviembre, 2018

Seminario en Guatemala aborda la importancia de generar políticas públicas enfocadas a los territorios funcionales urbano-rurales como una fórmula para afrontar la pobreza y la desigualdad territorial.


La desigualdad territorial y la oportunidad de afrontarla por medio de políticas públicas que consideren los vínculos urbano-rurales, y la conceptualización de territorios funcionales (donde las dinámicas de intercambio pueden favorecer el desarrollo y la inclusión y pueden combatir la pobreza) fueron los temas discutidos el 18 de octubre en un seminario realizado en la Ciudad de Guatemala y auspiciado por el Instituto de Investigación y Proyección sobre Economía y Sociedad Plural (IDIES), de la Universidad Rafael Landívar, de Guatemala; por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), de El Salvador, y por Rimisp.

En el seminario, “Dinámicas Rural-Urbanas en Guatemala y El Salvador”, Ángela Penagos, directora de Rimisp para Colombia y coordinadora del Programa Transformando Territorios (PTT) del propio Rimsp, destacó la importancia de afrontar las brechas territoriales, pues existen condiciones propias de los territorios que profundizan la exclusión de grupos poblacionales, y ello es preocupante en asuntos tales como la alimentación. Por eso, afirmó, es necesario que las políticas públicas tengan un enfoque territorial y que los actores del territorio y sus capacidades sean considerados en el diseño y la implementación de tales políticas.

Resaltó que América Latina es en particular una región desigual territorialmente. Las brechas internas de productividad (que relacionan la región de mayor PIB per cápita con la de menor PIB per cápita) llegan a estar en torno de ocho veces en el subcontinente (en comparación con dos veces que registran los países de la OCDE). Ello se acentúa en México y Ecuador, mientras que las disparidades más bajas se observan en Bolivia y Uruguay.

Planteó: “¿Cómo la interacción entre urbanización, transformación de los sistemas agroalimentarios y cambios en empleo pueden generar crecimiento inclusivo en los territorios rurales-urbanos?”, pregunta que corresponde al PTT. Habló de este programa y su estrategia de diseñar nuevas políticas públicas que consideren el rol de las pequeñas y medianas ciudades y su entorno rural en los procesos de crecimiento con inclusión, políticas que favorezcan la reducción de las desigualdades y promuevan el crecimiento inclusivo a partir de:

  1. Aprovechamiento de tres de las grandes transformaciones que están ocurriendo en los territorios rurales-urbanos (diversificación hacia cultivos diferentes de los granos por cambios en la dieta y en la demanda; mayor importancia del empleo rural no agrícola –ERNA– por la mayor relevancia de los componentes no agrícolas de los sistemas agroalimentarios, así como mayores ingresos en dichos empleos, y asentamiento de trabajadores y firmas ocupadas en las fases intermedias de los sistemas agroalimentarios, en las ciudades cercanas a las áreas rurales).
  2. Favorecimiento de la inclusión de grupos marginados y la resolución de conflictos territoriales
  3. Desarrollo de capacidades territoriales para aprovechar su potencial y generar transformaciones institucionales

En el marco del PTT, Rimisp ha impulsado programas a escala nacional como el Programa Piloto Territorios Productivos, en México, y el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en Colombia. Asimismo Rimisp cuenta con una clasificación de aquellos territorios rurales conectados con centros urbanos en varios países. En México, suman 281 los territorios funcionales rurales-urbanos que representan 18% del total de territorios e involucran a 29% de la población total. Para el caso de Colombia los datos son 135 territorios funcionales, 16% y 33%, y para Chile 46 territorios funcionales, 34% y 39%, respectivamente.

Por su parte, Wilson Romero, director del IDIES, de Guatemala,dijo que en este país siete de cada diez habitantes viven en territorios funcionales urbano-rurales. Y en éstos, uno de cada tres habitantes vive en la parte metropolitana.

Destacó que el área y el desarrollo rural han estado al centro del debate económico y político de Guatemala, y el medio rural ha sido el principal escenario de la conflictividad política y social. “Es un tema ineludible en las agendas de desarrollo: desde el Decreto 900 (Reforma Agraria), el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria de los Acuerdos de Paz, la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), ‘Guatemala Urbana y Rural’ del Plan Nacional de Desarrollo K’atun 2032, hasta la propuesta de ciudades intermedias”.

Sin embargo, agregó, las definiciones usuales de lo “urbano” y lo “rural” vienen desde los años 50 y 60 del siglo pasado y “se fundamentan en una dicotomía que no refleja adecuadamente lo que acontece bajo estas denominaciones. Tales definiciones inducen a errores de apreciación y de formulación de las políticas públicas, y a debates poco fructíferos, limitados o excluyentes sobre cómo avanzar hacia un mayor nivel de vida y bienestar para la población que habita en los territorios hoy denominados rurales.

“Es pertinente estudiar de manera específica el espacio que hay entre lo urbano y lo rural. No es una cosa pequeña. Tiene un peso muy importante desde el punto de vista espacial y desde el punto de vista de las personas que viven allí; hay un número importante de municipios que uno podría considerar que tienen una fuerte presencia entre lo urbano y lo rural […] Muchos problemas no son ni específicamente urbanos ni específicamente rurales, hay una interacción que debe tomarse en cuenta a la hora de definir políticas públicas. No es posible seguir con una política o rural o urbana”.

Afirmó: “Pensamos que esto incluso podría servir en el marco de un diálogo actual con posiciones altamente polarizadas que hay en la sociedad guatemalteca, porque por un lado tenemos al sector empresarial muy fincado en el tema del crecimiento económico y muy en el esquema de la urbanización y de las ciudades intermedias, al considerar que en lo urbano es donde está el futuro, el desarrollo de los países, y por otro lado hay un sector que se finca bastante en el tema de la tierra y en visiones rurales que ignoran las dinámicas urbanas”.

Un nuevo diálogo de la sociedad, dijo, debe tomar en cuenta que lo rural no es sinónimo de atraso, ni lo urbano es necesariamente sinónimo de desarrollo. “Cuando analizamos cómo se mide tradicionalmente lo rural –a partir de sus precariedades, de sus déficits en acceso a recursos y en satisfacción a ciertas necesidades–, observamos que se presupone que lo rural es igual a atraso, a rezago. Obviamente esta definición no es inocente, no es neutra, pues se busca decir que para desarrollar a los países hay que urbanizar, y se menosprecia toda la riqueza que hay en la vida rural y lo que ésta tiene para aportar, empezando por la alimentación y la seguridad alimentaria. No estamos diciendo que nos tenemos que olvidar de lo urbano, sino que tenemos que revalorizar el campo, que el campo en lo general está en condiciones de subdesarrollo porque se le ha puesto históricamente en esas condiciones de subdesarrollo. El campo entonces no es zona de atraso sino zona que ha sido excluida por concepciones quizá muy dicotómicas de lo urbano y lo rural”.

Señaló que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestra claramente el fenómeno de heterogeneidad y exclusión territorial. Ejemplificó: “El territorio ubicado en la cabecera de Huehuetenango y municipios adyacentes y el territorio de la cabecera de Huehuetenango y municipios contiguos tienen los más bajos niveles en IDH (0.40 y 0.60). Por el contrario, los territorios conformados por los principales municipios del departamento de Guatemala, Chimaltenango y Sacatepequez tienen un mayor IDH. El mismo patrón se observa en la pobreza”.

Explicó que hace tres años el IDIES se planteó la necesidad de analizar lo urbano-rural y lo rural-urbano. Ocurre que hay un tejido que interactúa entre ambos espacios y los hace funcionales entre sí. Y a partir de establecer relación con Rimisp, IDIES ha trabajado esto de forma más sistemática y profunda. “Rimisp nos dota de una metodología (aplicada en Chile, Colombia y México) que nosotros hemos tratado de adecuar a las condiciones de países pequeños como son El Salvador y Guatemala”.

En las conclusiones de su ponencia, destacó que todos los territorios funcionales urbano-rurales tienen por lo menos un municipio con alto nivel de urbanidad; en los territorios funcionales lo urbano no puede verse al margen de lo rural, pues hay una interacción particularmente en la actividad económica y laboral; la actual división rural y urbano no refleja de forma adecuada los fenómenos económicos y sociales. Asimismo, es necesario explorar nuevas alternativas que incorporen las dinámicas rural-urbanas en el diseño de las políticas públicas; el concepto de territorios funcionales, ru-urbano, peri-urbanidad, y sus métodos multivariados para crear gradientes entre lo rural y urbano dan nuevas perspectivas para enfrentar la exclusión, la desigualdad y la pobreza.

Respecto de los retos metodológicos, comentó que el trabajo de identificación de territorios funcionales implica en lo fundamental utilizar mapas de luces satelitales, lo cual es valioso (pues recorta el territorio de manera diferente a las definiciones político-administrativas) pero tiene un sesgo urbano. “Haciendo consciente esa limitación, tiene muchas posibilidades esta metodología”. Por otro lado, el trabajo que se ha hecho en México, Colombia, Chile y El Salvador tiene la suerte de que sus censos cuentan con una pregunta sobre la movilidad laboral entre municipios, y en Guatemala no se tiene esa pregunta. En este país se está trabajando con una metodología de áreas de influencia (sobre el polígono definido por la intensidad de luz su ubica un centroide y sobre éste se seleccionan los municipios conectados por vía terrestre a una distancia de 25 minutos), dijo.

Otro reto es la limitación, presente en todos los países, de que la información es poco desagregada. En Guatemala es a nivel de departamentos (22 en el país) y municipios (340). “Con el uso de luces la identificación de un territorio ilumina por ejemplo todo un municipio cuando nuestro interés tal vez esté enfocado en un 20% de éste”.

Señaló que hoy en día, con el trabajo realizado, “me atrevería a hacer recomendaciones generales: es necesario revisar la política pública de tal forma que se tomen en cuenta los territorios funcionales. Pero no me atrevería a hacer recomendaciones específicas de política territorial. Eso se verá en la segunda fase de la investigación”.

Señaló que aspiran para 2019 realizar una investigación territorial donde se recoja información por medio de encuestas socioeconómicas, pero ya sabiendo cuáles son las variables significativas en los territorios funcionales en empleo, presencia institucional y otras. La encuesta permitiría obtener información en materia de pobreza, necesidades básicas insatisfechas y otras que permitan ver por qué hay mayor o menor inclusión en determinados territorios. También se verían la posibilidad de analizar los territorios transfronterizos con México y El Salvador. “Nuestra idea es seleccionar bien los territorios para la encuesta tanto por intereses académicos como por intereses de incidencia, de prioridades socioeconómicas; eso nos permitiría incluso hacer recomendaciones a las municipalidades”.

Andrew Cummings, de la UCA, de El Salvador, dijo que en este país se tienen identificados 13 territorios funcionales urbano-rurales que integran 37 municipios del país y que ocupan 27% del territorio nacional, así como un territorio funcional de la región metropolitana. La mayor densidad poblacional de los territorios funcionales urbano-rurales está en las partes centro y occidente del país y en ellos la gente vive principalmente en áreas urbanas. Se observa que no hay un solo territorio funcional urbano-rural en la región norte.

La investigación que realiza la UCA al respecto, dijo, permite identificar territorios urbano-rurales con presencia de centros urbanos importantes que podrían tener el potencial para influir positivamente en la zona rural, en cuanto a la reducción de pobreza y desigualdad, y generar conocimiento relevante para la creación de propuestas de políticas públicas que permitan aprovechar el potencial de los vínculos urbano-rurales para el desarrollo territorial, partiendo de los tres vectores de transformación estructural que concibe Rimisp (2017): patrones de urbanización, cambios en sistemas agroalimentarios y mercados laborales.

“Este nuevo objeto que hemos identificado en la realidad territorial, los territorios funcionales, es muy importante e introduce una varianza en cómo entendemos el territorio nacional. No solo existe urbano y rural, esa es una falsa disyuntiva, sino existe una variedad de territorios que están en un continuo entre lo urbano más consolidado alrededor del territorio funcional de la región metropolitana, los territorios urbano-rurales, que están alrededor de ciudades intermedias y centros poblacionales y económicos importantes, y la diversidad que existe en lo demás del país que son más rurales. Creo que cada tipo de territorio requiere un tratamiento diferenciado”.

La investigación de la UCA aún no genera conclusiones, “pues estamos explorando, identificando y caracterizando los territorios funcionales de los dos tipos, urbano-rurales y de la región metropolitana, los comparamos entre sí y los comparamos con los territorios más rurales del resto del país. Estamos avanzando en contestar las preguntas de investigación, y eso lo tendremos reflejado en los resultados finales. Sin embargo, una conclusión preliminar podría ser que la identificación de territorios urbano-rurales es relevante y debe ser tomada en cuenta para las políticas públicas de desarrollo territorial”.

Destacó que un elemento importante del análisis de la UCA sobre los territorios funcionales urbano-rurales implica el cómo están creciendo en su economía y sus dinámicas de inclusión o exclusión, de igualdad o desigualdad. “Una pregunta fundamental que compartimos con Rimisp es por qué algunos territorios crecen con igualdad e inclusión, otros con exclusión y desigualdad y otros no crecen. Hemos avanzado en esta exploración pero aún no tenemos conclusiones. Hay algunos hallazgos de que esos territorios son diferentes en ese sentido al territorio funcional de región metropolitana y también diferentes a lo demás del país”.

Comentó que la UCA trabaja capturando y sistematizando la información disponible de datos a nivel municipal. “Sabemos que este tipo de datos tiene frecuentemente muchas limitaciones. Entonces queremos ir a una segunda fase, de trabajo de campo –como lo ha hecho en otros países Rimisp– y hacerlo en un número representativo de los territorios que tenemos identificados; hacer una encuesta que nos ayude a caracterizar mejor las dinámicas de estos territorios a nivel de hogares. Y hacer otro tipo de trabajo de campo, por ejemplo para caracterizar los tejidos económicos, las dinámicas de organización, cómo funcionan los mercados laborales y las vinculaciones entre las dinámicas urbanas y las rurales. Con ello, buscaríamos un diálogo con los actores de la política pública relacionada con el desarrollo territorial, con los territorios urbano-rurales, con las municipalidades y las asociaciones de municipios configurados alrededor de tales territorios. Queremos realizar con ellos un diálogo de saberes para ver la relevancia que puede tener en la política pública la investigación aplicada que estamos desarrollando. Un primer diálogo de esta naturaleza podría ocurrir en el marco de la presentación de resultados finales de la investigación”.

Comentó que, con los participantes del seminario, exploró la posibilidad de realizar ese primer diálogo en un seminario en El Salvador, con la participación también de Rimisp y del IDIES de la Universidad Rafael Landívar en el 2019.

Respecto de los retos metodológicos del trabajo que realiza la UCA, Andrew Cummings destacó que tanto la UCA como el IDIES han detectado dinámicas de desarrollo transfronterizo Guatemala-El Salvador. “Es notable que en la región occidental [de El Salvador] hay varios territorios funcionales urbano-rurales que están cerca de la frontera y cerca de pasos fronterizos formales que tienen flujo de bienes y servicios, y si vemos los mapas y las identificaciones en Guatemala, existe algo similar”. En esto, señaló, hay un reto de hacer algunas vinculaciones internacionales y explorar los relacionamientos transfronterizos. “Es un reto metodológico porque tendríamos informaciones disímiles. Tendríamos que hacer el esfuerzo de encontrar la forma de hacerlas comparables y de identificar los nexos“.

Otro reto observado es “el déficit de datos a nivel de municipios y especialmente datos actualizados. Hay una intencionalidad de tratar de incidir en las instancias del Estado encargadas de generación de información territorial. Pero antes de llegar a eso debemos sacar provecho a la información que tenemos y que es bastante. Con esta información queremos hacer una robusta tipología de municipios entre el continuo urbano-rural, es algo que está trabajando el IDIES y que nos falta más a nosotros. Con ello, se podrá clarificar si son cuatro tipos de territorios los existentes o hay alguno más que tenga consistencia. Nos falta una metodología de tipología del territorio del continuo urbano-rural. Hemos avanzado en esta dirección pero no hemos terminado”.

Cummings dijo que es relevante la colaboración de Rimisp, y que la experiencia de Colombia con el uso de territorios funcionales en política pública muestra la potencialidad de la investigación en estas caracterizaciones para poder incidir en favor de transformaciones territoriales. Agregó que Rimisp tiene la oportunidad, al observar el trabajo en El Salvador y Guatemala, que son países pequeños, de analizar si las dinámicas son similares o diferentes aquí respecto de los otros países grandes donde implementa el PTT, Chile, México y Colombia. Eso permite el intercambio de experiencias de investigación.

Celeste Molina, subdirectora de Rimisp para México-Centroamérica,expresó al cierre del seminario su satisfacción con los resultados preliminares mostrados por IDIES y la UCA. “Con esta colaboración Rimisp ha apostado a ampliar a Centroamérica esta metodología desarrollada por Rimisp y sus socios en la región (específicamente en México, Colombia y Chile), con el fin de generar evidencia que aporte a la formulación de mejores políticas territoriales, que respondan adecuadamente a las dinámicas particulares de los territorios y contribuyan a ir cerrando brechas”.

Resaltó los retos que enfrentaron los equipos de investigación, ya que los diferentes datos estadísticos disponibles en cada país hicieron necesaria una adaptación de la metodología. Sin embargo, esto dio pie a una fructífera colaboración académica entre IDIES y la UCA, pero también con el equipo de Rimisp y los socios de investigación del PTT. “Nuestra intención es continuar estrechando los esfuerzos de colaboración con el IDIES y la UCA para profundizar los hallazgos de esta primera fase”, señaló.

FOTO: Banco Mundial