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Desarrollo Territorial, clave para el éxito de la coordinación y articulación institucional

27 Septiembre, 2017

La Directora Ejecutiva de Rimisp dictó una conferencia magistral en el Seminario Internacional de Intercambio de Experiencias Intermunicipales para el Desarrollo Territorial, realizado en la ciudad de Oaxaca el 5 y 6 de septiembre. Se discutieron experiencias de México, Honduras y Perú y de los estados de Yucatán, Jalisco y Oaxaca.


Para Rimisp, el desarrollo territorial implica procesos de transformación productiva y cambio institucional. Hasta hace poco se le brindaba mucha atención sólo a la primera dimensión, y es apenas en fechas recientes que se ha sumado la dimensión del cambio institucional –en una tendencia que siguen organismos internacionales como el Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)–, “y hemos visto que cuando no se considera esto a tiempo, se generan problemas”, afirmó la Directora Ejecutiva de Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Ignacia Fernández.

Precisó que en el contexto del desarrollo territorial, el cambio institucional se entiende como “procesos que tienen que ver con modificar las reglas del juego e involucrar a actores propios del gobierno junto con actores externos [como los empresarios] y propios del territorio”.

“¿De qué tipo de arreglos institucionales estamos hablando para hacer posible que la dimensión institucional sea un coadyuvante y no un obstaculizador? Esto es parte del desafío en que nos hemos venido involucrando recientemente”, dijo y precisó que tal análisis ocurre mucho alrededor de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS). “La estructura con la cual se construyen los Objetivos, cada uno de ellos, descansa en la articulación y en la integración. Las metas del Desarrollo Sostenible no son separadas unas de otras, y si no las tratamos integradas y articuladamente, son pocas las posibilidades de éxito que tenemos”, afirmó durante el seminario, que se realizó en el Museo Belber Jiménez, de la Ciudad de Oaxaca, con el patrocinio del Grupo Banco Mundial, Gobierno de Oaxaca y el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (Coplade).

“Organismos internacionales como el Banco Mundial, la CEPAL y el PNUD, en temas tales como el combate a la pobreza y el desarrollo sostenible, integran en su agenda varias dimensiones y una de ellas es una nueva arquitectura institucional para las políticas. Para Rimisp este punto es de interés central. No podemos seguir haciendo políticas públicas como se han hecho hasta ahora”.

Suena evidente la necesidad de la articulación y de entender las dimensiones económicas y sociales como parte de un todo y no crear compartimentos. “Pero en los hechos tenemos una serie de dificultades”, afirmó.

Señaló que entre los resultados que pueden obtenerse con articulación, se observan: menos sobreposición y duplicación de políticas, mayor eficiencia en la oferta de servicios, menor gasto de recursos e incremento en la confianza en otros actores en la medida que se establece vinculación con ellos. Pero, “más que poner el foco en los resultados, es importante que podamos construir un acuerdo. Y estratégicamente es relevante hacerse cargo de la dimensión institucional y en particular de la articulación y coordinación de políticas. Lo digo porque lo que hacemos por lo general es atender la cooperación y la coordinación de manera empírica, y por tanto se crean mesas de coordinación, espacios técnicos para la coordinación, pero muchas veces no sabemos para qué lo estamos haciendo, sabemos que es una necesidad pero no sabemos para qué”.

Dijo que es necesario destacar la complejidad creciente de los problemas sociales que se busca atender. “No podemos atender los problemas medioambientales si no nos hacemos cargo de las implicaciones que éstos tienen sobre la pobreza de quienes habitan los lugares donde hay tales conflictos. No podemos resolver problemas de desnutrición infantil si no nos hacemos cargo de factores que tienen que ver con la situación cultural de la familia, con el nivel de escolaridad de los padres…; no podemos atender problemas de acceso a la educación universitaria si no nos hacemos cargo de las condiciones que tuvieron los jóvenes en periodos previos. Lo que hay son múltiples causas y por lo tanto una mayor complejidad respecto de lo que puedan responder los programa públicos sectoriales tradicionales”.

Destacó el hecho de que Rimisp ha desarrollado en México trabajo con PROSPERA y con un equipo de investigadores asociados de Rimisp para articular la inclusión productiva con la inclusión social, por medio de la asistencia técnica al Programa Piloto Territorios Productivos (PPTP).

Resaltó la importancia de los arreglos interinstitucionales, pero, advirtió, “si éstos no tienen un propósito fuerte y si no se basan en una convicción profunda de necesidad de articulación, son acuerdos que duran lo que dura la voluntad de la persona, y son poco sostenibles en el tiempo”.

Lanzó las preguntas: ¿Por qué buscar la articulación? ¿En el país esto es factible? ¿Con enfoque territorial o no?, ¿Desde el territorio o desde una política sectorial?

“¿Por qué apostarle a la articulación desde un enfoque territorial? Fundamentalmente porque además de esta idea de complejidades, hay que tomar en cuenta la desigualdad territorial, que es enorme; la brecha que hay en términos de capacidades institucionales de los distintos lugares, y los diferentes problemas que existen en cada uno de ellos, por ejemplo, la relación entre problemas medioambientales y el crecimiento no es igual en todos los territorios del país. Las cifras de pobreza, desnutrición, cobertura de educación, etcétera, no son iguales en todos los territorios del país. La composición sociodemográfica no es igual en todos los territorios del país, y por tanto la forma concreta que asume esta complejidad de problemas sociales tampoco es igual en todos los territorios”. Y también hay desigualdad territorial en las capacidades institucionales, por razones de acceso a recursos y de capacidades en recursos humanos.

No obstante las diferencias propias de los territorios, las políticas sectoriales son más o menos las mismas y llegan más o menos igual a los distintos lugares del país y con políticas y programas sectoriales que cada una de las secretarías de los estados o federales aplican en los distintos territorios.

“Para resolver esta dualidad de paquetes más o menos estandarizados de políticas nacionales y sectoriales, de salud, educación, vivienda, medio ambiente, etcétera, con necesidades territoriales diferenciadas por cuestiones institucionales, cuestiones sociodemográficas, por brechas de acceso a servicios y a infraestructura, se requiere sí o sí un abordaje territorial del asunto. Si no, no hay cómo engarzar estas dos situaciones”, resaltó.

Habló de la coordinación institucional: tanto en la horizontal (entre actores de un mismo nivel de gobierno, ya sea federal o estatal) como en la vertical (donde se suman organizaciones de la sociedad civil y otros actores públicos y privados), se da un cierto trabajo, pero la mayoría de las veces “estamos sólo comunicándonos y con suerte establecemos acuerdos formales” y eso no significa colaboración hacia adelante; “no hay entre los actores una disposición a transar parte de las reglas propias de operación, de los objetivos propios, y si no hay modificación en eso, de la forma propia de funcionar, en realidad no hay coordinación”. Hay una serie de obstáculos para la coordinación: celos profesionales, cultura política y de trabajo al interior de los distintos organismos, capacidades institucionales muy diferenciadas, entre otros.

En sus análisis de articulación horizontal, Rimisp observa que “el respaldo de alto nivel es indispensable”. Así se observó en el programa Brasil sin Miseria, que fue un éxito porque tuvo el respaldo de la entonces presidenta del país, Dilma Rousseff; “un respaldo serio, jugado y efectivo”. No hay posibilidades de coordinación efectiva con la complejidad que ello requiere sin el respaldo de alto nivel. “No conozco un caso donde ello funcione”, afirmó Ignacia Fernández.

Otros elementos de éxito son poner en común metas compartidas, pues ello posibilita el día al día de las coordinación, y la orientación del presupuesto, pues éste es no solo un elemento fundamental en términos de voluntad política, también es un mecanismo de planificación y coordinación importante para avanzar en procesos de coordinación y articulación que se sostengan en el tiempo, más allá del diálogo.

Por otro lado, aunque la literatura dice que la descentralización es necesaria, esto no es totalmente cierto, pues esquemas descentralizados propician a veces la duplicación de esfuerzos por falta de confianza desde el centro, por incapacidad de los delegados o por otras razones, y no necesariamente resuelven los problemas de la coordinación. Pero en este punto es importante ver los grados de descentralización. Hay una diferencia muy importante cuando los gobiernos locales se sitúan en un rol de participación activa, de intercambio técnico, de diseño e implementación administrativa, a cuando son meramente ejecutores de lo que otros diseñaron; asimismo cuando las leyes y los acuerdos institucionales hacen factible o no un grado mayor o menor de gestión autónoma de esos gobiernos locales.

Aquí hay una mini arqueología en términos de posicionar el rol de los gobiernos locales en estos esfuerzos de articulación vertical, y generar una mejor articulación entre los gobiernos locales y el centro, dijo. Todo esto –según lo ha analizado Rimisp– tiene que ver con los liderazgos, con las voluntades políticas, con el rol que juegan los alcaldes o regidores. Además, hay mecanismos que ayudan a los espacios de coordinación que tienen que ver con la voluntad política; con una buena definición de fórmulas de focalización, y/o con la definición de tales fórmulas hecha de manera conjunta con quienes se quiere trabajar, tanto individuos como territorios, a fin de llegar de manera eficiente a los territorios y sin duplicidades. Se trata de que los esfuerzos de coordinación y articulación deriven en un desarrollo sostenible e inclusivo.

Ignacia Fernández mencionó una publicación de 2014 de Rimisp y el Instituto de Estudio Peruanos (IEP), que fue coordinada por ella misma y por Raúl Hernández Asensio, del IEP, ¿Qué son las coaliciones territoriales y cómo impactan en el desarrollo rural?, en la cual se analizan los elementos que caracterizan las dinámicas económicas y políticas en los territorios rurales que combinan el éxito en crecimiento económico con resultados sociales. “Al rol que juegan los actores sociales, en Rimisp lo hemos llamado ‘operaciones sociales transformadoras’”. Destacó el papel de estos actores: “El empleo no lo genera solo el mercado, ni solo lo privado, y los actores sociales tienen expectativas, intereses y capacidad de movilización. El proyecto de desarrollo debiera ser un proyecto compartido [con el sector empresarial y con el gobierno]”.

En este punto, la Directora Ejecutiva de Rimisp resaltó la visión territorial. “Vemos cómo distintos aspectos de las dinámicas territoriales influyen en los procesos de articulación. Muy distinto es un territorio con una industria extractiva fuerte, donde hay procesos endógenos, respecto de uno vinculado a la actividad turística local. Es muy diferente un territorio con buena capacidad organizativa histórica a uno donde el tejido social es débil. Es distinto el efecto que ejerce la gestión pública en cada territorio.

Comentó que Rimisp publica bianualmente el Informe latinoamericano sobre pobreza y desigualdad, que este año 2017 tratará sobre el tema de articulación institucional y desarrollo territorial. “Incorporaremos casos concretos de territorios donde vemos que hay cosas que funcionan relativamente bien”. Uno de los casos es el Programa Nuevos Territorios de Paz, en Colombia, en la zona de Magdalena, donde hay una articulación importante entre gobierno, sociedad civil, Iglesia y cooperación internacional, con un objetivo y un propósito muy claro: la paz territorial. Otro es un territorio particular de Guatemala donde funciona bien una iniciativa que no es particular de ese espacio, la Comisión de Desarrollo Rural; allí se observará por qué un plan puede funcionar mejor en un lugar que en otros. Y el tercer caso es de Ecuador, “donde estamos poniendo el foco en procesos de carácter productivo, como es la cadena del café en un territorio, donde hay una agencia pública-privada y una articulación fuerte con productores y otros actores”.